De Nationale Loterij wordt 80, een verjaardag van het minste kwaad? 18/10/2014
De Nationale Loterij wordt 80, een verjaardag van het minste kwaad?
Jeroen Puttevils
Op zaterdag 18 oktober 2014 vieren we de verjaardag van de eerste trekking van de Nationale Loterij die van wal stak met de Koloniale Loterij om met de belofte van grote geldprijzen geld te verzamelen voor Congo. Humo pakte al uit met een interview met de huidige Nationale Loterij CEO Jannie Haek die zijn visie op de loterij formuleerde (Humo 7/10/2014).
Verjaardagen zijn soms leuk, soms bewegen ze ons tot reflectie en het herdenken van tragische gebeurtenissen zoals het uitbreken van de Eerste Wereldoorlog of in dit geval een misschien eerder pijnlijke – en in België nog onverwerkte – herinnering aan het koloniale verleden. Is de verjaardag van de Nationale Loterij een reden tot feestvieren of eerder een moment voor stille reflectie over de mogelijke drama’s die er in dat verleden aangericht zijn? Een verjaardag kan ook aangewend worden om vooruit te kijken en om andere paden te bewandelen.
Wat kan een mens tegen de loterij hebben? Het is leuk en spannend; wie brengen bij de trekking van zaterdag de cijfers van je eigen verjaardag je wel enkele miljoenen euro’s op. Het is vaak een aangenaam sociaal en collectief gebeuren: familie, vrienden en collega’s leggen een pot samen in de hoop het grote lot te winnen. Iedereen doet het en al bij al raakt het je niet al te hard in je portemonnee. En als je dan uiteindelijk helemaal niets wint – jammer genoeg het meest waarschijnlijke scenario – dan weet je dat je centjes naar een goed doel gaan of dat nu de nationale voetbalploeg, een kunsttentoonstelling of onderzoek naar problematisch gokgedrag is. Precies die solidariteit gaat al eeuwenlang mee: al in de vijftiende en zestiende eeuw haalden kerken, weeshuizen en stedelijke overheden geld op via loterijen voor goede doelen. Dat goede doel werd ook vaak expliciet getoond op affiches die de loterijen bekend moesten maken. Tijdens het Voorlopig Bewind van 1830 werd de Nederlandse Loterij afgeschaft, onder meer door tegenstand vanuit katholieke hoek, maar in 1851 werden caritatieve loterijen opnieuw toegelaten, zeker wanneer ze de katholieke kas spijsden. Jannie Haek wijst er ook op dat heel wat gezinnen van wie de vader en/of moeder een krantenwinkel uitbaten ook deels leven van de loterij. Kortom, dixit Haek, de Nationale Loterij is een suikertante die voor stabiliteit zorgt.
Hier kan je toch niet echt tegen gekant zijn? Onderzoek toonde echter aan dat vele loterijspelers last hebben van een zogenaamde cognitieve bias: ze schatten de extreem kleine winstkansen te optimistisch in. Sommigen zondigen ook tegen elementaire wiskundewetten in hun ijdele hoop ooit wel eens te winnen zolang ze maar steeds dezelfde cijfercombinaties inzetten. Of zoals het in het Engels heet: de loterij is een “tax on fools”, een idiotenbelasting. Och ja, betalen zij niet gewoon ook een prijsje voor het spelgenot en de spanning van de trekking? En het samenspelen creëert dat dan geen gezellige groepsdynamiek? Misschien niet wanneer dit leidt tot groepsdruk en de ruzies die vaak gepaard gaan met winst. Haek ontwijkt de vraag naar het sociale profiel van loterijspelers in het Humo-interview en geeft aan dat dit profiel voor België niet bekend is maar dat de loterijwinnaars wel vooral een staalkaart van de Belgische samenleving zijn. Onderzoek voor de V.S. en voor Duitsland laat glashelder zien hoe vooral armere groepen gebeten zijn door de loterij: zij nemen frequenter deel en voor sommen die een relatief grotere hap uit hun budget betekenen. Een sociaal regressieve tax on fools dus. Dat zelfde Duitse onderzoek wees er ook op hoe escapisme, de ijdele hoop van deze armeren om via loterijwinst uit hun onzekere en ongelukkige situatie te raken, hun deelname in belangrijke mate motiveerde. Loterijbiljetten kosten inderdaad niet zoveel en gemiddeld genomen vallen de loterijuitgaven in ons land nogal mee. Maar gemiddelden verbergen steeds de extremen en de beschikbaarheid van een wettige manier om gokgedrag te kanaliseren maakt helaas ook excessief gokgedrag mogelijk. Los van de transparantie inzake de beslissingen over de optimale en sociaal breed gedragen verdeling van het loterijgeld over de verschillende goede doelen die de Nationale Loterij sponsort, is het de vraag of we die fondsen moeten halen bij de armeren en bij mensen met een gokprobleem. Het argument over de kostwinning van duizenden krantenwinkels zet meteen de deur open naar een discussie over de legitimiteit van deze inkomsten: leven er ook geen gezinnen van de verkoop van drugs of illegale prostitutie? Moet de overheid deze sectoren dan ook meteen een vrijgeleide verlenen?
De staat heeft een nogal ongemakkelijke positie in deze sector. Al van in de vijftiende eeuw sanctioneerde de hertog van Bourgondië, de rechtsvoorganger van onze moderne staat, enerzijds bepaalde vormen van gokken maar verleende hij anderzijds wel octrooien voor de organisatie van loterijen. Toegegeven, caritatieve loterijen kregen sneller een octrooi dan particuliere loterijen; loterijen georganiseerd door private ondernemers moesten aan strengere regels voldoen, mochten niet concurreren met overheidsloterijen en liefdadigheidsloterijen en dienden meer te betalen voor het privilege. De eerste loterijen waren een handige manier van schuldsanering voor stedelijke overheden die hun schuldeisers loterijtickets aanboden in ruil voor de kwijtschelding van schulden en interesten waarvan het niet zeker was of en wanneer deze zouden terugbetaald worden. Kortom, de overheid creëert een handige cashflow via de regulering van de goksector. Daarmee zet ze natuurlijk het hek open voor potentieel excessief gedrag en ook dat is helaas van alle tijden.
Zijn er alternatieven voor de intieme banden tussen de overheid en een door de overheid begunstigde organisatie die in ruil voor een fikse som een quasi-monopolie krijgt? Liberaliseren en aan de markt overlaten zou een optie kunnen zijn. De Belgische overheid verleent ook andere bedrijven licenties. Er is een sterke groei van online gokken en je ziet ook steeds meer gokkantoortjes in het straatbeeld, vooral dan in wat achtergestelde buurten. Deze bedrijven en zeker de uitbaters van gokwebsites tonen zich heel wat minder transparant. De opbrengsten worden niet aan goede doelen uitgekeerd maar handig versluisd naar offshore belastingparadijzen. Zwakkere veelspelers vormen hun ideale cliënteel. Anderzijds genereren zij, net zoals de verkooppunten van de Nationale Loterij, werkgelegenheid, bv. voor IT en voor uitbating van fysieke kantoren. De Kansspelcommissie reguleert en controleert weliswaar de sector maar recent kwam aan het licht dat de commissie zwaar onderbestaft is, dat haar personeel nauwelijks controles kan uitvoeren en dat zelfs hun mandaat juridisch maar losjes aan elkaar hangt. De Kansspelcommissie pleit zelf voor een strenger beleid.
Een alternatieve, maar bij voorbaat weinig haalbare optie is het verbieden en criminaliseren van gokken. Er zal zich dan even goed een markt vormen, maar dan wel een illegale zonder toezicht, waar weinig transparante spelen zullen opgezet worden en waar men al helemaal geen oog zal hebben voor gokkers met een probleem. Dat was ook al zo in de zestiende eeuw: een verbod op loterijen met het zicht op de organisatie van de eerste grote staatsloterij duwde de loterijen ondergronds met fraude en geweld tot gevolg. De vraag is ook maar of de overheid zomaar het genot en de spanning van het spel moet wegnemen vanwege de excessen van weliswaar een aanzienlijke groep. Hetzelfde geldt evengoed voor drank- en drugsgebruik en voor prostitutie. Zolang men geniet met mate, stelt er zich niet echt een probleem, zou je kunnen argumenteren.
Al bij al is dan misschien die Nationale Loterij en de huidige organisatie van de markt misschien het minste van alle kwaad, the lesser of all evils. Er is echter steeds ruimte voor verbetering. Ten eerste moet de regulator aanzienlijk versterkt worden en moet ook de politiek zich bezinnen over waar we als samenleving de lijn trekken tussen individuele vrijheid en de bescherming van armeren en zwakkeren, zonder daarbij al te paternalistisch en elitaristisch te zijn. Een strengere en efficiënte identiteitscontrole is zeker een te bewandelen piste. Morrelen aan het format van de loterij is een tweede manier om de potentiële negatieve gevolgen van loterijdeelname te remediëren. Waarom zou de koper van een loterijproduct zijn inzet – in de meeste gevallen – moeten verliezen? Zijn er betere formats die niet al te veel welvaartverlies betekenen voor loterijdeelnemers? Kunnen we deze deelnemers in de richting van dit soort producten duwen of ‘nudgen’ zoals dat in gedragseconomie heet? Misschien kan het verleden hier ook inspiratie brengen.
Uit de eerste loterijen van de vijftiende en de zestiende eeuw ontpopten de zeventiende- en achttiende-eeuwse loterijleningen, onder meer in Engeland en de Nederlandse Republiek. Het gelukelement kon daarbij een hogere of een lagere interestvoet zijn, een geldprijs voor enkele gelukkige investeerders of een looptijd die door het lot bepaald werd. Van de Engelse 20ste-eeuwse loterijleningen weten we dat ze populair waren bij armeren en prille spaarders. Ook de Belgische staat maakte gebruik van loterijleningen: in 1921 gaf de Belgische staat een groot aantal loterijobligaties uit voor het herstel van het land. Deze obligaties hadden een vaste coupon maar het moment van uitbetaling was onzeker; jaarlijks werden een aantal obligaties getrokken waarvan de hoofdsom dan meteen uitbetaald werd. De obligatie werd dan als volledig betaald beschouwd en de couponbetalingen stopten. Soortgelijke emissies volgden in 1922, 1923, 1932, 1938 en 1941. De jaarlijkse trekkingen en couponbetalingen duurden in sommige gevallen tot de eerste jaren van de 21ste eeuw. Er zit een spelement in deze investering, ze draagt een zeker rendement en er is kapitaalbescherming.
Een andere vorm is de loterijrekening, spaarloterij of Prize-Linked Savings Account (PLS-account) die momenteel opgang maakt in de Verenigde Staten waar het Huis van Afgevaardigden recent een aantal juridische belemmeringen oploste en waar nu de Senaat nog over moet gaan. Houders van zo’n rekening storten bedragen op hun spaarrekening; hoe groter de stortingen, hoe meer tickets ze krijgen voor de maandelijkse trekking van extra geldprijzen. Recent economisch onderzoek heeft bewezen dat de houders van dit type rekening minder geld uitgeven aan conventionele loterijen en aan consumptie, dat dit vooral geldt voor armere personen en ook nieuwe spaarders aantrekt. Sparen is in België niet echt een probleem, getuige de vele volle spaarboekjes met een wel erg karig rendement. Maar het zet armere Belgen misschien wel aan om niet langer geld te besteden aan de loterij met toch wel erg kleine winstkansen maar om dat geld te parkeren op een spaarrekening met een klein winstkansje. De PLS-account heroriënteert de incentives van loterijdeelnemers, zonder al teveel betutteling en zonder het elimineren van het genot van het wagen van een gokje. Dit soort rekening kan perfect ingepast worden in ofwel het gamma van de Nationale Loterij of van conventionele banken en er kan geëxperimenteerd worden met verschillende spaargroepen om de sociaal onrechtvaardige Matheus-effecten van één gok-poule te vermijden.
Kortom, hopelijk wordt deze verjaardag van de Nationale Loterij benut om verder te blijven nadenken over de kosten en de baten van deze organisatie.
Meer lezen?
Het beste handboek over gokken en loterijen: Vaughan Williams, Leighton en Donald S. Siegel (eds.), The Oxford Handbook of the Economics of Gambling, Oxford: Oxford University Press, 2013.
Over de sociale stratificatie van de loterijdeelnemers: hier en hier